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　　中國(guó)特色的生態(tài)保護(hù)紅線制度引起國(guó)際的廣泛關(guān)注。中國(guó)正通過(guò)生態(tài)保護(hù)紅線制度尋求生態(tài)保護(hù)和建設(shè)發(fā)展之間的良性平衡，該項(xiàng)機(jī)制的不斷發(fā)展，也對(duì)制度體系建設(shè)提出了更高要求。

　　“說(shuō)走就走”的14頭云南北遷亞洲象，在9月10日安全順利通過(guò)把邊江大橋，從普洱市墨江哈尼族自治縣進(jìn)入寧洱哈尼族彝族自治縣磨黑鎮(zhèn)。至此，“斷鼻家族”象群正式結(jié)束了他們長(zhǎng)達(dá)17個(gè)月的北上旅程。

　　北上的亞洲象群“旅行團(tuán)”，在一年多的時(shí)間里引發(fā)了全球范圍內(nèi)的關(guān)注。象群的家鄉(xiāng)云南，不僅是中國(guó)生物多樣性最豐富的地方，還將于10月舉辦《生物多樣性公約》締約方大會(huì)第十五次會(huì)議(COP15)。人們除了感嘆象群的可愛(ài)調(diào)皮外，也開(kāi)始對(duì)云南的生物多樣性保護(hù)工作產(chǎn)生好奇。

　　在COP15即將開(kāi)幕前的一個(gè)月，9月12日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》，在涉及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)測(cè)、財(cái)政資金分配、央地權(quán)責(zé)、綜合統(tǒng)籌等多方面多維度，進(jìn)行具有制度創(chuàng)新性的細(xì)化規(guī)定與調(diào)整。

　　其中提到要作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付重要考量因素的生態(tài)保護(hù)紅線制度，正是我國(guó)在生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)方面的重大制度創(chuàng)新之一。世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)中國(guó)代表處主任張琰在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道采訪時(shí)表示，國(guó)際上有不少關(guān)注生態(tài)保護(hù)紅線制度的目光，“大家希望了解中國(guó)的生態(tài)保護(hù)紅線到底是怎么做的，意味著什么。”

　　中國(guó)生態(tài)紅線保護(hù)范圍更大

　　近些年，全球都在面臨著生物多樣性急劇流失，物種滅絕速度也在不斷加快，生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)退化對(duì)人類生存和發(fā)展構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)正在加劇。聯(lián)合國(guó)將2021年-2030年定為“聯(lián)合國(guó)生態(tài)修復(fù)十年”，以期在世界范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)，助力到本世紀(jì)中葉全面建立更和諧的人與自然關(guān)系。

　　但生物多樣性保護(hù)工作目前還面臨著較大問(wèn)題。2010年，《生物多樣性公約》締約方大會(huì)第十次會(huì)議在日本愛(ài)知縣通過(guò)的2011-2020年《生物多樣性戰(zhàn)略計(jì)劃》，提出了“愛(ài)知生物多樣性目標(biāo)”。

　　時(shí)間到了2020年，該目標(biāo)的完成情況并不理想。根據(jù)聯(lián)合國(guó)生物多樣性公約秘書處發(fā)布第五版《全球生物多樣性展望》(GBO-5)報(bào)告公布的內(nèi)容，在全球?qū)用妫?0個(gè)目標(biāo)沒(méi)有一個(gè)“完全實(shí)現(xiàn)”，只有包括防止物種入侵、維持現(xiàn)有保護(hù)區(qū)、獲取和分享遺傳資源等在內(nèi)的6個(gè)目標(biāo)“部分實(shí)現(xiàn)”。

　　“愛(ài)知目標(biāo)”出臺(tái)之后，我國(guó)就迅速?gòu)膰?guó)家層面成立了 “2010國(guó)際生物多樣性年中國(guó)國(guó)家委員會(huì)”，此后該委員會(huì)更名為“中國(guó)生物多樣性保護(hù)國(guó)家委員會(huì)”，還設(shè)置了一些相關(guān)部委之間的協(xié)調(diào)機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)小組。國(guó)家層面設(shè)立這樣的機(jī)構(gòu)，在國(guó)際上也非常少見(jiàn)。

　　大自然保護(hù)協(xié)會(huì)(TNC)中國(guó)項(xiàng)目科學(xué)主任靳彤告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，這樣的國(guó)家層面的多部門協(xié)調(diào)機(jī)制和“領(lǐng)導(dǎo)小組”工作機(jī)制是非常關(guān)鍵的，將國(guó)家對(duì)生物多樣性保護(hù)的重視程度提到了一個(gè)相當(dāng)可觀的高度。

　　靳彤還提到了于2010年發(fā)布的中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃、不同部門出臺(tái)的各種條例，以及天然林保護(hù)、防沙治沙、植樹造林等多項(xiàng)大型工程，“可以說(shuō)中國(guó)不論領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)、行動(dòng)路線，還是投入力度，在全球都是屈指可數(shù)的。”

　　大力投入之下成效也十分顯著。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)，截止到2020年底，我國(guó)初步劃定的生態(tài)保護(hù)紅線面積比例不低于陸域國(guó)土面積的25%，各類自然保護(hù)地的面積占到陸域國(guó)土面積的18%，提前實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》“愛(ài)知目標(biāo)”所確定的17%的目標(biāo)要求。

　　愛(ài)知目標(biāo)的內(nèi)容較多，但一直比較受關(guān)注的是保護(hù)17%的陸地和保護(hù)10%的海洋及沿海水域的目標(biāo)。張琰表示，從目前的情況來(lái)看，陸地的17%目標(biāo)總體完成的差不多了。“為什么中國(guó)能夠完成并高過(guò)17%的目標(biāo)，這和多年來(lái)中國(guó)自然保護(hù)地體系的建設(shè)力度有很大關(guān)系。”

　　在全球范圍內(nèi)各類基于區(qū)域的自然保護(hù)機(jī)制中，生態(tài)保護(hù)紅線制度是非常具有中國(guó)特色的、較為特殊的存在。生態(tài)保護(hù)紅線制度具體指的是在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)黃潤(rùn)秋日前在一次公開(kāi)發(fā)言中，稱其為“保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的底線和生命線。”

　　目前國(guó)際上大部分國(guó)家以世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)提出的自然保護(hù)地體系為參考，來(lái)保護(hù)生物多樣性和自然景觀、自然資源。張琰表示，生態(tài)紅線的覆蓋面要比IUCN體系的覆蓋面要大。

　　“生態(tài)紅線里除了包括保護(hù)地，還包括生態(tài)比較重要的區(qū)域和敏感脆弱區(qū)域這兩種，因此它的保護(hù)范圍要更大。而IUCN保護(hù)地體系中不論如何分類，它面對(duì)的也都只是生態(tài)紅線中保護(hù)地的那一部分。保護(hù)面積的擴(kuò)大對(duì)生物多樣性來(lái)說(shuō)無(wú)疑是有好處的。雖然在保護(hù)地之外的紅線內(nèi)區(qū)域可能仍留有一些項(xiàng)目準(zhǔn)入的口子，但這總比沒(méi)有限制保護(hù)效果要好。”張琰說(shuō)。

　　紅線的“底線”在哪？

　　《聯(lián)合國(guó)生物多樣性公約》秘書處7月發(fā)布的“全球生物多樣性框架”的第一份正式草案將在明年1月和4-5月的COP15第二階段進(jìn)行審議。該草案提出了“到2030年至少30%的全球陸地和海洋區(qū)域，尤其是對(duì)生物多樣性及其對(duì)人類的貢獻(xiàn)特別重要的區(qū)域，得到保護(hù)”等階段性目標(biāo)，并希望能夠“到2050年前將實(shí)現(xiàn)凈改進(jìn)”。

　　靳彤表示，目前即便是做得較好的中國(guó)，受保護(hù)的陸地面積也只達(dá)到了18%左右。而國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等各類保護(hù)地形式都會(huì)相對(duì)嚴(yán)格地管控人類活動(dòng)和影響，基本上不可能有開(kāi)發(fā)性的活動(dòng)發(fā)生。在這樣比較嚴(yán)格的保護(hù)手段之下，實(shí)際上能夠納入保護(hù)地的面積會(huì)更加有限。

　　“生態(tài)保護(hù)紅線是在已有各類自然保護(hù)地的邊界外圍，又增加了一條線，既能識(shí)別出這些比較重要的區(qū)域，對(duì)人的活動(dòng)行嚴(yán)格監(jiān)測(cè)管控，同時(shí)也允許人們從事這些管控要求之外的活動(dòng)。一方面它既不會(huì)過(guò)于限制一些人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本需求。另一方面，又能避免對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重的掠奪性、破壞性的影響。”

　　生態(tài)保護(hù)紅線制度為重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生項(xiàng)目留出了一定的空間，但目前這類項(xiàng)目的具體標(biāo)準(zhǔn)仍舊沒(méi)有在政策層面上劃出一個(gè)清晰的界限。

　　長(zhǎng)期關(guān)注區(qū)域生態(tài)問(wèn)題和生態(tài)保護(hù)紅線的廣州珠灣人和生態(tài)研究中心(CECA)總干事助理楚君告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，他們?cè)诓煌�城市的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)了疑似在紅線范圍內(nèi)放寬項(xiàng)目審核，上馬生態(tài)影響較大的項(xiàng)目的情況。

　　《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》(2017)提出，劃定成果包括文本、圖件、登記表、技術(shù)報(bào)告及臺(tái)賬數(shù)據(jù)庫(kù)。而該機(jī)構(gòu)研究認(rèn)為，有多個(gè)已批省份均未完全公示劃定成果；相關(guān)省份存在多次對(duì)紅線區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目給予準(zhǔn)入，多個(gè)項(xiàng)目缺乏不可避讓性論證專題；部分省份只編制報(bào)告表，并且報(bào)告表編制要求低、公示及審批時(shí)長(zhǎng)短。在江蘇，甚至紅線范圍內(nèi)出現(xiàn)了黑色金屬加工類的工業(yè)類項(xiàng)目。

　　這似乎是現(xiàn)階段缺乏具體制度的情況下不可避免的情況。張琰表示：“發(fā)生審批較松散的現(xiàn)象，主要是因?yàn)槟壳皼](méi)有具體的制度或者是法律制約。以公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為例，環(huán)評(píng)里要看是否侵占保護(hù)區(qū)等內(nèi)容的，如果建設(shè)項(xiàng)目在紅線之內(nèi)，但在自然保護(hù)地之外，那么現(xiàn)有的法規(guī)法律，是沒(méi)有從制度上做嚴(yán)格要求的。”

　　楚君表示，一些大型的交通項(xiàng)目準(zhǔn)入多個(gè)紅線區(qū)，很可能造成一些動(dòng)物的棲息地被物理割裂開(kāi)，造成棲息地碎片化、棲息地縮小等問(wèn)題。

　　對(duì)此，靳彤認(rèn)為，一方面有一些具體的管理辦法和管理?xiàng)l例將在未來(lái)逐步出臺(tái)。另一方面，從目前自然資源部在國(guó)土空間規(guī)劃和用途管控方面的制度設(shè)計(jì)看，未來(lái)生態(tài)保護(hù)紅線，或者說(shuō)整個(gè)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用都是采用‘全國(guó)一張圖’的方式，在一個(gè)平臺(tái)上統(tǒng)一管理，到那時(shí)用地審批時(shí)管理部門就可以直接查看到哪些區(qū)域是紅線。根據(jù)設(shè)計(jì)，從省市縣一直到國(guó)家一級(jí)的平臺(tái)都是通的，一旦紅線劃定在這個(gè)平臺(tái)上應(yīng)該都能看到，違規(guī)的項(xiàng)目審批也就不會(huì)像現(xiàn)在這樣那么容易。

　　針對(duì)上述問(wèn)題，張琰提到了生物多樣性抵償?shù)姆绞剑�也就是某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用的部分，需要從其生態(tài)系統(tǒng)影響，包括面積和質(zhì)量等角度考慮，積極采取避讓、消減和重建等措施，之后的剩余影響還需要通過(guò)人工恢復(fù)的方式進(jìn)行彌補(bǔ)，“考慮到質(zhì)量的差異，但這個(gè)有可能是原有面積數(shù)倍甚至十幾倍。”

　　這一方式已經(jīng)有了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其中一個(gè)較為典型的就是北京冬奧延慶賽區(qū)在2016年動(dòng)工前，就從林業(yè)、水土、生態(tài)等角度先期開(kāi)展了生態(tài)環(huán)境摸底調(diào)查，對(duì)賽區(qū)內(nèi)動(dòng)植物的種類、數(shù)量和分布特征，以及土壤、水文等關(guān)鍵數(shù)據(jù)進(jìn)行了細(xì)致的摸排。之后在此基礎(chǔ)上，對(duì)奧運(yùn)設(shè)施建設(shè)可能的生態(tài)環(huán)境干擾進(jìn)行評(píng)估，以期將因場(chǎng)館和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可能產(chǎn)生的負(fù)面影響降至最低。

　　相關(guān)方對(duì)于生態(tài)環(huán)境好、受施工擾動(dòng)小的植物作為建筑的重要組成部分進(jìn)行原地保護(hù)；對(duì)于施工過(guò)程中無(wú)法避讓的樹木，制定了詳細(xì)的遷移方案。還結(jié)合施工建設(shè)形成的自然空間，開(kāi)展動(dòng)物通道建設(shè)和棲息地重建。考慮到動(dòng)物活動(dòng)的特點(diǎn)，在施工時(shí)利用涵洞作為動(dòng)物通道，利用施工廢石、濕地，重建爬行類動(dòng)物棲息地。

　　今年6月底，歷時(shí)6年、生態(tài)修復(fù)214萬(wàn)平方米，北京2022年冬奧會(huì)延慶賽區(qū)生態(tài)修復(fù)工程全面完成，這也是北京冬奧建設(shè)周期最長(zhǎng)的工程。

　　IUCN參與了冬奧區(qū)域內(nèi)的相關(guān)環(huán)境評(píng)估，并且也為組委會(huì)提供了相應(yīng)的建議。張琰表示，近期將去現(xiàn)場(chǎng)看看相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)情況。如果建設(shè)過(guò)程中采納了相關(guān)的建議，采取相對(duì)系統(tǒng)性的思路來(lái)將其實(shí)現(xiàn)，相應(yīng)項(xiàng)目應(yīng)該能夠達(dá)到環(huán)境的“凈零影響”或者“正影響”。

　　降低環(huán)境影響或生態(tài)抵償?shù)淖龇ǎ�目前還沒(méi)有較為系統(tǒng)的指南或標(biāo)準(zhǔn)。但據(jù)張琰介紹，現(xiàn)有的方法基本是 “影響評(píng)估、避讓、減緩、重建、補(bǔ)償”這樣的一個(gè)操作過(guò)程。“生態(tài)抵償機(jī)制，我們希望未來(lái)能夠引入或形成一些具有中國(guó)特色的方法或指南。”