摘要：歐盟和德國各級政府擁有相應水體行政管理職責，并通過指令、法規等形式，規定水體質量標準，建立取水、污水排放收費制度。德供水和污水處理服務，由分散的地區性市政機構負責組織；近20年來私人企業參與程度有程度不大的提升；目前德擁有約6400家供水公司和7000家污水處理公司，其注冊法律主體形式多樣化，仍以政府附屬實體為主。1996～2009年，繳納增值稅水務企業的銷售額增幅約61％。德國水質、供水服務質量、污水處理程度和標準，均位居歐洲和世界前列。德國取水排水收費制度、水行業引入私人企業動態，行業標準化進程、行業技術成果和管理標準，值得跟蹤和借鑒。
一、行業政策和法規環境
(一)行政和行業管理框架。
水務包括供水和污水處理兩方面。德國政府認為，德水務行業經濟效率和服務質量都比較高。在水務行業管理上，最關鍵問題是維護水體質量和確保社會用水安全。政府被賦予職責包括：制定系列法律法規以確保水體免受有害物污染；維護生物棲息地水體良好；為確保環境損害受到補償，制定和實施相關懲戒法律;對污水排放收費，以促使排放減少。
在大部分聯邦州，水體污染控制和管理的職責被分散到不同層次。相關行政機構包括：(1)以聯邦環境部為主的聯邦機構，其職責是戰略決策。聯邦政府設立水工作小組(LAWA)，以協調聯邦法規建設；同時，聯邦政府也就各大河流流域管理協調和水行政管理國際合作等問題，設立多個工作小組。 (2)地區性機構，由地區委員會或當地政府負責本地區水政管理。(3)水管理基層辦公機構，分布在城市、城鎮和農村，負責水體監控、技術建議和執行水務管理日常政務。
德國政府實施涵蓋范圍廣泛的水保護系列行動框架。通過眾多行動項目，德政府促進水保護領域技術創新。近年在全國范圍實施的“自然·機會-聯邦自然保護研究開發”行動計劃，其部分內容包括：通過提供技術和經費支持，保護流動水體及其洪漫平原，以維護水體質量和保證其能用作動植物種棲息地。
通過多渠道信息，德國水消費者擁有恰當的消費觀念。消費者應避免水浪費和減少污水排放。為此，消費者應在刷牙時關掉水龍頭；盡可能少使用肥皂和各種洗滌劑；消費者不能將排水系統或垃圾箱用作污染物排放通道，污染物應送到指定收集低點。社會公眾還應有清醒認識，油漆、藥物、無機鹽等物質和在大街上洗車等行動，都會對水體質量造成威脅。
德國與水務相關的多個協會組織正共同推進行業“標準化”行動。這些協會組織包括：(1)德國取用儲存庫飲用水協會(簡稱ATT)。(2)德國能源和水行業協會(BDEW)。(3)德國水務管理聯合會(DBVW)。(4)德國燃氣和水科學技術協會(DVGW)。(5)德國水、污水和廢物協會(DWA)。(6)德國地方市政協會(VKU)。
(二)主要法規。
1.歐盟法規。歐盟從2000年12月開始實施水框架指令(2000/ 60/CE，簡稱WFD)，要求到2015年所有水體在數量和化學兩方面達良好狀態。數量狀態良好意味著地下水汲取和恢復能實現平衡，2008年左右德國已有95％地下水域能實現數量狀態良好。化學狀態良好，則有指導指標：氮化物含量低于每升50毫克，農藥(殺蟲劑)含量低于每升0.1微克，另成員國還須為其他參數制定限度值。水框架指令還就地表水污染物降低，就全歐盟范圍33種有害物質環境質量標準做出規范。指令要求對水服務行業，實施和貫徹“污染成本涵蓋原則”。指令還就河谷規劃等問題，要求加強不同管理部門、各成員國政府以及與非歐盟國家之間的合作。
除水框架指令外，歐盟曾出臺水政策工具包括：旨在防止地下水污染變質的歐盟“地下水指令(2006/118/CE)”;旨在約束市政對家庭和小企業排放污水進行清潔化處理的“城市污水處理指令(91/271/EEC)”；旨在防止水體受到來自農業和畜牧業污染源污染的“氮化物指令(91/676/EEC)”；對洗浴用水和場所做出特定規范的“洗浴用水指令(76/160/EEC和2006/7/CE)”；就飲用水質量做特定指導的“飲用水指令(98/83/EEC)”。另外，歐盟與水資源有關的環境保護法規，比如“綜合性污染防控指令(IPPC Directive，96/61/EEC)”等也涉及水環境保護和用水規范問題。
2.聯邦和地方法規。
(1)聯邦水法(WHG)及相關法令。1957年德國頒布聯邦水法(WHG)，
(2)部分地方實行抽取水源收費制度。在多個聯邦州，提取地下和地表水要收取費用。2008年主要州價格如下：巴符州，0.051歐元/m3；柏林市，0.31歐元/m3，當年全市總收費5500萬歐元；勃蘭登堡州，0.102歐元/m3，當年全州總收費2020萬歐元；不萊梅州，0.05歐元/m3；漢堡市，0.07或0.08歐元/m3；梅前州， 0.018歐元/m3，當年總收費170萬歐元；下薩克森州，0.051歐元/m3；北威州，0.045歐元/m3；石荷州，0.05和0.11歐元/m3，當年全州總收費約2450萬歐元；薩爾州，0.007或0.008歐元/m3；薩克森州，0.0015歐元/m3。
(3)污水排放收費制度。德國1976年通過《污水排放費用法》(AbwAG)，2005年修訂。建立污水收費制度，是德國首次按“誰污染誰付費”原則，收取環境保護費用。費率取決于排水數量和其所含有的危害物的性質。2005年全德污水排放平均費率為2.28歐元/m3。污水排放收費能促進水消費者盡可能降低排放。收費資金由聯邦政府支配，專門用于支持水質量保護和提高。
二、行業規制、企業結構和定價機制
(一)行業規制。在德國，供水和污水處理作為公共服務，屬地方和市政范圍。德政府限制水務行業國際競爭。環境和健康目標，直接貫徹到市政水產品和服務組織過程中。當然，市政當局也在其權限范圍內，對水供應和污水排放收取費用，并就污水排放和處理問題頒布補充性法規。為履行上述職責，市政擁有成立機構和制定法規的權限。市政可自己直接供水，也可在市政公司框架下成立特定目標機構，還可在保留市政監管權前提下委托第三方供水。因水務由分散的地區性市政機構負責組織，2010年，德國擁有約6400家供水公司和7000家污水處理公司。
從國際上比較，德國水務企業顯得較分散和小規模，但供水質量和安全度非常高。關于這一問題，德國內也曾有過爭論，即由分散、小規模的公共企業主導供水和污水服務，會妨礙效率提高和價格降低。反對者則提出論據認為，私有化可能造成環境、資源保護意識弱化，并導致很多接近免費的附加服務丟失，同時私人企業為促進行業持久發展的投資動機也可能相對薄弱。2002年，德政府和議會決定推進德國水行業“現代化”戰略，而不提自由化、私有化，并得到歐盟支持。德國水務行業大范圍私有化沒有發生，只是自20世紀90年代以后，不論是供水還是污水處理，私人企業參與都僅有程度不大的提升。
(二)企業結構。德國水行業不放開自由進入，水務企業普遍較小，同時注冊時實體性質也多種多樣。私有公司規模相對較大，他們一般定位為某些大都市開展專業化服務。
1.企業公有私有和法律主體結構。
(1)供水部門。如表1所示，1993至2008年，德國政府所屬供水公司數量在全部數量占比有所減少，從78％降至49％，但仍超過半數；其供水數量占比減少，從56％降至36％，從顯著超半到略超1/3；而私人公司數量占比則從22％上升至51％，其供水量2008年上升至64％。據最新數據，2010年，私人公司在供水公司數量中占比又微降至40％，供水量占比微降至60％。
表1 德供水企業和供水數量在政府/私人企業間分布變化
|
企業所屬 |
供水公司數量(%) |
供水數量(%) | ||||
|
1993 |
2008 |
2010 |
1993 |
2008 |
2010 | |
|
政府 |
78 |
49 |
60 |
56 |
36 |
40 |
|
私人 |
22 |
51 |
40 |
44 |
64 |
60 |
資料來源：德國環境部《德國水務2011》。
如圖1示，2005年，德國能源和水行業協會(BDEW)面向1302家供水企業調查，這些企業在6400家德國供水企業供水總量中占79%，屬企業規模相對較大者。結果顯示各公司所注冊法律主體形式在供水總量中占比情況是：政府運營實體占1％，政府、私人共同持股公司占25％，市政公司占14%，基于公共法設立的公司占19％，水和土壤組織占16％，特定目標組織占15％，市政設施占4％,基于私人法的公司及其他占6％。
圖1 2005年1302家德國供水企業不同法律主體形式在供水總量中占比
數據來源：德國能源和水行業協會(BDEW)等，《德國水行業概貌2008》。
(2)污水處理部門。德國污水處理公司完全由政府部門主導。不過，在政府機構或下屬實體提供該類服務時，越來越采用企業管理方式。私人污水處理企業主要活躍在以管理和運營合同方式轉包的業務中。據2003年德國能源和水行業協會(BDEW)和DWA聯合調查，就居民污水處理的最終承擔者而言，私人企業組織承擔的污水排放量占10％，污水處理總量占12％。
德國污水處理企業注冊的法律形式也顯得多樣化。2005年，德國能源和水行業協會(BDEW)、德國水、污水和廢物協會(DWA)聯合面向900家污水處理企業進行調查，這900家企業涵蓋居民占到當年所有約6900家污水處理企業所涵蓋居民總量的59%，屬相對較大企業。結果如圖2示，市政設施占36%，特定目標水機構占28%，基于公共法機構占17%，政府運營實體占15%，其他占4%。
圖2 2005年900家德國污水處理企業各法律主體形式在涵蓋居民量中占比
數據來源：德國能源和水行業協會(BDEW)等，《德國水行業概貌2008》。
2.企業規模結構。
(1)供水企業。如表2示，據德聯邦統計局2006年9月公布普查資料，年供水量在10萬立方米以下，在10～50萬立方米的小型供水廠在企業占比中分別達34.8%、35.8%，二者占比和接近71%；不過，它們在供水總量中占比分別只有0.8%、6.6%，占比和只有7.4%。年供水量在1000萬立方米的大型供水廠在企業總量中只占1.5%，但它們在供水總量中占比達50.1%。
表2 2004年德國供水企業規模結構
|
供水量 （百萬ｍ３／年） |
＜0.1 |
0.1～0.5 |
0.5～ 1 |
1～ 5 |
5～ 10 |
＞10 |
|
企業數(%) |
34.8 |
35.0 |
12.7 |
14.1 |
1.9 |
1.5 |
|
水量（%） |
0.8 |
6.6 |
7.1 |
24.8 |
10.6 |
50.1 |
數據來源：聯邦統計局2006年9月公布普查資料。
(2)污水處理企業。如表3示德國水、污水和廢物處理協會(DWA)2006年調查數據，德污水處理企業規模也呈現大量小企業業務量占比相對低，少數大企業業務量占比相對高的格局。關聯居民當量在1萬以下的污水處理企業在企業數量中占比達68.3%，但其實際關聯居民量只占8.6%；而關聯居民當量在10萬以上的大企業只占3.7%，但其實際關聯居民量占51.4%。
表3 2006年德國污水處理企業規模結構
|
關聯居民當量(萬) |
＜0.5 |
0.5～1 |
1～10 |
＞10 |
|
企業數 |
55.7 |
12.6 |
38 |
3.7 |
|
關聯居民量占比 |
4.3 |
4.3 |
40.2 |
51.4 |
數據來源：德國水、污水和廢物協會(DWA)；引自德國能源和水行業協會(BDEW)等編撰《德國水行業概貌2008》
(三)定價機制。供水和污水處理企業的收費，受市政和當地議會監管，貫徹“成本覆蓋原則”，成本中包括實業資本價格的維護保養以及再投資。收費不允許預留長期盈余。在具體操作上，如果水務企業本身屬市政部門或市政監管實體，則市政和當地議會直接厘定收費價格；如果是私營企業，則要接受市政和當地議會的監督。同時，不論私營還是公營供水企業，價格都要受到當地反壟斷機構的另外監管。消費者還可通過訴諸政府部門和法院，啟動關于水務價格和費用的核查。
在德國，供水和污水處理行業沒有統一的稅率。一個相對其他行業較低的7％的銷售稅率適用于供水行業，少量注冊為市政機構的主體免除銷售稅；至于污水處理行業，情況就多樣化。屬公共部門的污水處理機構被免除所得稅和銷售稅；如果污水是由適用私人法的公司來開展，那就適用19％的增值稅率。
三、行業主要經濟指標
(一)水資源總量及其用途。如圖3示，2007年，德國可利用水資源總量1880億立方米，屬水資源豐裕國家。2007年總計
數據來源：德國環境部編撰《德國水務行業》(2011年)。
(二)行業生產、投資和技術水平。
供水。2010年供水企業約6200家；供水總量52億立方米；供水平均價格1.6歐元/立方米( 全德國變動區間1.19～2.29歐元/立方米) (2007年數據)；2010年供水行業投資總額20億歐元；供水管道總長53萬公里；全行業雇員總數6萬。
污水處理。2010年污水處理企業約7000家，污水處理廠約10000座；各類水處理總量101億立方米(其中52億立方米為污水；49億立方米為雨水和污染滲入水)；污水排放平均費率為2.29歐元/立方米(2.06～2.61)（2007年數據）；2010年污水處理行業投資額45億歐元；公共污水排放網路長度約54萬公里，其中約6.
污水處理技術。接近完全運用生物污水處理技術。污水由污水、雨水和受污染水三部分組成，三者大致相當。1991年，機器處理廠、不帶營養物分離的生物處理廠、帶營養物分離的生物處理廠處理的污水總量分別占7％、39％、54％；到2007年時，這三者占的比率分別為0.1％、2％、98％。最近若干年污水處理廠持續擴張。執行歐盟“城市污水處理指令”大大提升污水處理質量。污水處理廠大都擁有氮化物和磷化物選擇性分離設施。2005年市政污水處理工廠實現90％磷化物含量和81％氮化物清除(目前歐盟指令要求清除程度為75％)，2009年氮化物、磷化物平均清除率進一步提升至81％、91％。
(三)人均消費量。每人水消耗量呈下降趨勢。在德國，幾乎所有家庭和諸如學校、醫院等公共機構都和公共供水設施相連，這就意味著所有市民任何時候都能獲得潔凈飲用水供應。在過去20年里，從1990至2009年，居民平均每日用水量下降約17％，2009年為
數據來源：德國環境部編撰《德國水務行業》(2011年)。。
(四)水務價格趨勢。
數據來源：德國能源和水行業協會(BDEW)等編撰《德國水行業概貌2008》。
1.居民供水低于消費價格平均漲幅。1995～2007年，德供水價格平均上漲7.7％，而居民消費價格總體上漲17.3％。如圖5示，2000～2007年德居民年水費支出增幅為5%，而同期消費價格漲幅12.5%。2007年德居民人均供水支出為84歐元。據德國能源和水行業協會(BDEW)委托調查，2003年德國居民人均供水支出82歐元，在歐盟國家中位居第三，僅次于英格蘭/威爾士的95歐元和法國的85歐元。
2.居民人均污水排放支出僅在2003年有大幅提升。如圖6示，2000～2005年，德居民人均污水排放支出升幅達13.2％，高于居民消費價格總體上漲率8.3％。人均污水排放支出主要在2003年顯著上漲，年漲幅達6.9％；而在其他年份仍是人均污水排放支出漲幅略低或大致相當于CPI漲幅。2005年德居民人均污水排放年支出額為129歐元。從國際比較看，2003年德居民人均污水排放支出111歐元，高于英格蘭/威爾士的93歐元和法國的90歐元。
數據來源：德國能源和水行業協會(BDEW)等編撰《德國水行業概貌2008》。
(五)行業銷售額。如圖7示，1996至2009年，主要因注冊為需繳納增值稅企業形式水務實體不斷增長，需繳增值稅供水、污水處理企業銷售總額從82億歐元增長至132億歐元，增幅為61%。至于不需繳納增值稅水務實體銷售總額，德國市政企業協會(VKU)曾就2006年做出估算，認為供水部門大致在10億歐元左右，污水處理部門大致在21億歐元，這樣2006年全部水務實體銷售總額應為146億歐元，其中需繳增值稅銷售總額占92.5%。在2009年需繳增值稅實體總計132億歐元銷售額中，供水和污水處理部門營業額分別為64.2、64.8億歐元。
圖7 1996至2009年德國(繳納增值稅)水務企業銷售總額
數據來源：《德國統計年鑒》各年。
數據來源：《德國統計年鑒》各年。
四、行業若干指標和歐洲同類國家比較
(一)居民每人日均耗水量。2006年德國居民日均耗水量
圖8 2006年歐洲國家居民日均耗水量比較
數據來源：德國能源和水行業協會(BDEW)等編撰《德國水行業概貌2008》。
(二)公共供水系統和污水排放網絡居民覆蓋率。
1.公共供水系統。如圖9示，2004年德國公共供水系統居民覆蓋率達99%，在歐洲國家中，僅次于小國塞浦路斯(2005年)、馬耳他(2005年)均為100%的覆蓋率。
數據來源：德國能源和水行業協會(BDEW)等編撰《德國水行業概貌2008》。
2.污水排放網絡。如圖10示，2004年德國污水排放網絡居民覆蓋率達96%，僅次于小國馬耳他(2005年)、塞浦路斯(2002年)分別為100%、99%的覆蓋率。
數據來源：德國能源和水行業協會(BDEW)等編撰《德國水行業概貌2008》。
數據來源：德國能源和水行業協會(BDEW)等編撰《德國水行業概貌2008》。
(三)公共供水網絡漏損率。供水網絡漏損率，反映管道質量和供應安全。德國供水漏損率1998年為8%，2001年降至7.3%，2004年再降至6.8%，是所有歐洲國家供水漏損程度最低者。
(四)未處理污水關聯居民情況。如圖11示，2004年德國直接排入環境未處理污水關聯人口占總人口比率為1%，指標狀況在歐洲國家中屬相對較好。
圖11 歐洲國家直接排入環境未處理污水關聯人口占比
數據來源：德國能源和水行業協會(BDEW)等編撰《德國水行業概貌2008》。
(五)貫徹歐“城市污水處理”指令達標情況。如表4示，經歐盟委員會調查得到2003年成員國貫徹“城市污水處理”指令達標情況，德國在常規領域、敏感領域都實現達標100%，在歐洲主要大國中表現最好。
表4 2003年歐盟主要大國貫徹歐盟“城市污水處理”指令達標情況
|
國家 |
德國 |
法國 |
英國 |
西班牙 |
意大利 |
愛爾蘭 |
|
常規領域 |
100 |
50 |
92 |
78 |
84 |
13 |
|
敏感領域 |
100 |
63 |
28 |
69 |
72 |
13 |
數據來源：德國能源和水行業協會(BDEW)等編撰《德國水行業概貌2008》。
四、借鑒與啟示
德國水務行業值得我國思考和借鑒的地方良多。首先，收費制度值得借鑒。德國屬水資源豐裕國家，然而，部分州汲取地表地下水需要收取費用，同時全德國都對污水排放收費，取水和排水都收費有利于社會公眾水節約、水保護意識增強，也便于政府為涵養和保護水資源籌措資金。其次，德國水行業今后是否和如何更大程度引入私人企業參與，值得繼續觀察。公共產品如何在確保服務質量不降低前提下，通過引入私人企業參與，實現效率提升和價格降低，是各國政府面臨的共同課題。近年德國水服務質量標準還在提升，私人企業參與程度也有所擴大，但政府服務主體仍占主導，并繼續維持服務實體法律屬性多樣化格局，至于其未來走向，應繼續觀察。再次，行業標準化值得借鑒。在以大量小規模政府實體為分散服務主體，行業充分競爭格局難以形成的情況下，如何通過適當方式，推動企業技術和管理創新，是一個難點問題。行業標準化能一定程度解決這一問題。另外，德國水務技術成果和管理標準值得追蹤和學習。德國水體質量、供水過程質量、污水處理技術在歐洲乃至世界范圍都居領先地位，在我國不斷提升水資源環境過程中，應廣辟合作渠道，借鑒德國水務管理標準，并吸收借鑒其相關先進技術成果。
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