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意大利反壟斷法及執法體系對我國建立反壟斷體制的啟示

（駐意大利經商處，2007年11月）

前言

意大利在反壟斷立法方面是采取分立立法體系的代表性國家。在反壟斷法方面意大利有專門法典，即意大利1990年通過的《競爭和公平交易法》。該法主要包括：禁止限制自由競爭協議、禁止濫用獨占地位、合并和收購的核準禁止，該法又被稱為意大利競爭法。

在反壟斷執法體系方面，與美國反托拉斯執法主體多元化不同，意大利反壟斷執法主體為單一機構----意大利競爭局（the Italian Competition Authority），競爭局是執行《競爭和公平交易法》的專門機構，其執法過程簡明、溫和。本文將扼要介紹意大利反壟斷立法體系及其執法機構的組織結構、運作機制及執法手段等，并提出對我國建立反壟斷體制的幾點思考。

　　一、意大利反壟斷立法體系

意大利反壟斷法的立法體系是現存歐盟反壟斷法的輔助性立法，任何行為即使僅局限于意大利市場，也僅在不適用歐盟反壟斷法的前提下才適用意大利反壟斷法，且其解釋遵循歐盟反壟斷法所包含的原則。

意大利反壟斷法體系的核心法律是1990年頒布的第287號法律，也就是意大利《競爭和公平交易法》。在此法的基礎上，1998年又頒布了217/98號總統法令，補充規定了反壟斷調查程序等事項。此外，根據市場發展變化的需要，意大利政府還針對企業通過廣告利用誤導、欺騙或比較性宣傳獲得優勢地位或干擾正常公平的市場競爭的行為，于1992年頒布了74/92號司法法令，對誤導性和比較性廣告進行了法律約束。隨后，政府于1996年頒布了627/96號總統法令，規定了對誤導性和比較性廣告投訴的標準格式和投訴要求等。

    （一）《競爭和公平交易法》

《競爭和公平交易法》的頒布，標志著意大利反壟斷立法的開始。該法案的主要目的是保護自由競爭和公平交易，并以此保障對經濟的激勵。

《競爭和公平交易法》的第一部分對壟斷、控制等概念進行了界定，并對限制競爭性協議、濫用優勢地位、合并和并購等行為做了法律界定。第二部分是成立競爭局的法律依據，明確了競爭局的職責、權力、組織形式、執法手段等。第三部分明確了競爭局的調查權和對政府的建議權。第四部分明確了政府對企業集中行為的監管權。第五部分對處罰、財政支持、司法程序等進行了闡述。

該法最創新的部分是對工業實體向銀行參股的限制。意大利的經濟政策一直避免可能導致控制市場和操控經濟的私人集團的大量增加的工業企業和銀行的合并。該法規定，獲得超過5%的銀行持股權或其它控制權，應得到意大利中央銀行的授權；收購股權超過1%、少于5%的，必須通知意大利中央銀行；禁止工業企業擁有一家銀行超過15%的股本。

（二）1998年217/98號總統法令

該法令是對《競爭和公平交易法》的補充和修訂，這部法令進一步定義了意大利競爭局進行反壟斷調查的規范和權力，明確了企業間簽訂聯合性協議的通報制度，闡述了如何申請企業并購限制的豁免，規定了企業并購通報時需要申報的信息等。此外，該法令還規范了競爭局進行反壟斷調查的工作程序，被調查人參與的義務以及其他相關人員提供信息的責任等。該法令解決了意大利競爭局在執法中遇到的問題，從立法上給予競爭局更大的支持。這部法令從立法和執法兩方面完善了意政府對反壟斷行為的控制。

（三）1992年74/92號司法法令

1992年頒布的74/92號司法法令是針對誤導性和比較性廣告的專門法令，該法令的目的是保護所有商業從業人員、工業企業、消費者和公眾全體能夠從廣告中受益，反對誤導、虛假廣告，明確了對廣告內容透明、真實的法律要求。該法對比較性廣告、誤導性廣告進行了法律界定，明確了行政和司法對誤導性廣告的管理方法和補救措施，從立法角度對廣告業的健康發展提供了保障。同時，該法令是賦予意大利競爭局管轄誤導性和比較性廣告的權力的法律依據。

（四）1996年627/96號總統法令

該法令是1992年74/92號法令的增補，該法令界定了受誤導性或比較性廣告損害的企業、個人或公共機構向競爭局提交的投訴的格式、內容等基本情況。

    二、意大利反壟斷執法機構——競爭局

意大利競爭局（the Italian Competition Authority）是根據《競爭和公平交易法》設立的獨立機關，不受政府和國會的干涉，它只依據法律賦予的使命獨立履行職責并做出裁定。競爭局的經費由中央政府按年度預算撥付，從財力方面保障了競爭局的獨立性。

    （一）競爭局的職責

①禁止限制競爭的協議；

②禁止濫用優勢地位：制止利用優勢地位提高商品或服務價格、推行強制條款或限制其他競爭者的市場進入等行為；

③禁止導致消除或限制競爭的并購交易：被收購的公司在意大利境內的累計營業額超過3900萬歐元或參與收購的公司在意大利境內的營業額總和超過3億8700萬歐元時，意大利競爭局將對并購進行調查，防止并購行為增強收購方的優勢地位，損害自由競爭；

④培育和保護自由、公平競爭的市場環境；

⑤保證市場的自由競爭，最終保護消費者利益；

⑥協助議會在反壟斷立法方面與歐盟有關規定保持一致。

(二)競爭局的組織結構

意大利競爭局分為決策機構和執行機構兩大體系，每個體系下設各自的分支機構。決策機構負責審議執行機構的反壟斷調查報告并根據報告就是否違反反壟斷法進行裁決。執行機構負責具體的調查工作和其他日常事務。

競爭局的決策機構采用委員會制度，采用簡單多數的表決方式通過決議。該委員會由5人組成，包括一名主席和四名委員，他們均由意大利議會參、眾兩院的議長聯合任命，任期為7年，不得連任。獨立性和專業資深性是委員任用的主要標準，委員絕大部分來源于最高行政法院、審計法院、最高上訴法院的法官、大學終身教授或社會公認有名望的企業界代表。委員會下設主席辦公室。主席辦公室下設新聞辦公室和對外聯絡辦公室。 

競爭局的執行機構是以競爭局秘書長為核心的辦事機構，秘書長經委員會主席提名、由意大利經濟發展部部長任命，機構總分為調查總司和行政事務部門。

調查總司是意大利競爭局的核心部門，負責執行反壟斷調查和損害競爭行為的分析工作，根據行業類別分為6個處：

① 基礎工業和能源處；

② 食品和藥品處；

③ 制造業和交通處；

④ 通訊業處；

⑤ 金融和郵政服務處；

⑥ 職業行為、休閑及其它服務處。

在調查總司中還兩個輔助性機構，分別是：

⑦ 市場分析辦公室；

⑧ 協調辦公室。

行政事務性部門包括①秘書長辦公室；②法律服務部；③文獻和信息部；④行政管理和人事部。

意大利競爭局執行機構體系結構圖

（三）意大利競爭局的工作程序

1、反壟斷調查的程序

如競爭局收到投訴或競爭局掌握的信息表明存在某種干擾競爭的行為后,競爭局即可著手反壟斷案件的調查工作：

① 將案件根據涉及的行業劃分給調查總司的某調查處，該處展開初步調查，并根據初步調查結果決定是否開展全面調查；

② 如競爭局決定展開全面調查，競爭局應立刻通知涉案方。涉案方有權就案件進行陳述，并可在調查進行當中就案件提交各種書面報告進行辯護；

③ 通過調查，競爭局如發現涉案方確實存在違法行為，則至少在調查完成前30天向涉案方發出的“違規通知單”，指出違法事實和相關證據；

④ 調查結束時，競爭局將召集所有涉案方參加最終的聽證會。負責調查的部門和競爭局委員會的全體成員都將出席聽證會，討論調查結果。

2、反壟斷調查的期限

在收購和合并案件中，競爭局必須在30日之內決定是否發起調查，并必須在45日內完成該調查。

在限制競爭協議和濫用優勢地位案件中，競爭局可根據案件的具體情況設定不同的調查期限，通常在240日內。

　　在誤導性和比較性廣告案件中，競爭局須在收到投訴后的75日內完成調查，最長可延至90日。

　　3、競爭局的裁定及處罰

　　案件調查結束后，競爭局主席將在競爭局委員中指定一人作為案件報告的起草人。根據調查總司的調查結果及最后聽證會上涉案方的陳述，競爭局委員會召開單獨會議，聽取案件報告起草人的匯報。根據以上信息，委員會通過簡單多數的表決方式做出裁定。

　　根據案件情況，競爭局可以對涉案方做出以下處罰：

　　① 在限制競爭協議和濫用優勢地位案件中，最高可對違規企業處以其年營業額10％的罰款；競爭局有權對不執行處罰的違規者處以追加罰款或停業30天的處罰。

　　② 在收購和并購案中，如果企業沒有按照法律規定提前向競爭局發出并購通知，涉案企業將被處以罰款處罰；涉案企業如收到競爭局做出的禁止并購的決定后依然實施并購行為，將被處以罰款處罰，并將被勒令采取必要措施恢復到并購前狀況。

　　根據《競爭和公平貿易法》，在前兩類案件中競爭局無權對違規者處以刑事處罰。

　　③ 在誤導性和比較性廣告案件中，如果廣告被判定為誤導性或比較性廣告，廣告發起人必須立刻停止廣告的傳播，并視情況通過報紙、廣播或電視途徑公布競爭局的判定。如果違規者不遵守競爭局的裁定，將被處以罰款處罰或刑事處罰，廣告發起人最長可被處以3個月的監禁，并處以最高額度為2582.28歐元的罰款。

　　處罰權是競爭局最強有力的權力。它充分捍衛了競爭局調查行為的嚴肅性和強制性，并保證了調查結果的有效性。

　　4、對競爭局裁決的上訴

　　涉案人均可向設在拉齊奧大區的行政法院就競爭局的裁決提起上訴，并可最終上訴至國家委員會（Council of State）。

　　(四) 競爭局的作用和意義

意大利競爭局自1990年創立以來累計對超過10000項涉及反壟斷事宜的企業行為進行了跟蹤和關注，其中涉及企業合并和收購的有近6000項，涉及限制自由競爭協議的超過500項，涉及濫用優勢地位的超過300項，涉及誤導性和比較性廣告的超過3000項。

在競爭局的努力下，意大利反壟斷案件的發案率自2002年來持續下降，各類反壟斷案件的調查和裁定違規的案件數量趨于減少。

意大利競爭局除完成了大量的反壟斷案件的調查工作外，還為政府提出了很多關于行業協調、健康發展的建議，很多頗具戰略意義，如從非歐盟國家進口天然氣的授權、加強電力能源市場競爭的方案、固定電話領域國內外運營商平等權利等。

意大利競爭局是歐盟和意大利反壟斷法的保障機構，為意大利市場自由發展提供了有效保障。意大利競爭局辦案效率較高，避免了繁瑣冗長的訴訟程序，保障了反壟斷監管的及時性。

　　三、對我國反壟斷立法及執法的啟示

隨著我國社會主義市場經濟的高速發展，涉及反壟斷問題的經濟行為不斷出現，如何加深對反壟斷本質的認識，完善反壟斷立法體系，建立有效的執法體系，對反壟斷行為進行有效的監控和管理是我國在反壟斷問題上的主要任務。

目前，在我國市場經濟中壟斷行為主要表現為：

1、限制競爭性協議。我國就曾出現過八家彩電顯像管生產企業簽訂限制產量協議，通過控制市場供應量來維持產品價格，這是一種數量限制協議。這種協議一方面損害了消費者的利益，一方面也使效益好、生產能力強的企業自身發展收到限制，對市場發展的損害很大。

2、企業的合并與收購。企業本身有著擴大規模和擴大市場份額的自然傾向，如果對合并不加控制，允許企業無限制地購買或者兼并其它企業，不可避免地會減少市場上的競爭者，導致壟斷性的市場結構。

3、濫用市場優勢地位。在我國，濫用市場支配地位的企業主要是公用企業。例如，電信、電力、供水、煤氣等公司強迫用戶購買其指定的配套設備等。這些企業的行為嚴重侵害了消費者的正當利益，損害了市場的健康發展。

4、行政壟斷行為。在我國最主要的表現形式為地方保護主義。例如，有些地方政府為了阻止外地的產品進入本地市場，專門發布地方文件，禁止本地的單位和個人營銷外地產品，甚至對營銷外地產品的經營者隨意沒收或者罰款。

因此，我國急需向反壟斷立法完備的國家借鑒經驗，盡快完成反壟斷立法工作，首先做到有法可依。《中華人民共和國反壟斷法（草案）》經國務院批準通過后，分別于2006年6月和今年6月人提交大常委會審議，目前尚在修訂過程中。借鑒意大利反壟斷立法體系的經驗，應注意以下幾個問題：

1、以維護市場自由競爭為目標，從立法層面上堅決、徹底地打擊壟斷行為。我國的《反壟斷法（草案）》經過人大常委會一審、二審后，在很多重要問題上依然不能達成共識，在涉及濫用優勢地位、行政壟斷等問題上存在的分歧反映出立法機構的反壟斷決心的不足。我國行業壟斷現象嚴重，電信、水電、航空、金融等行業的公有企業利用其優勢地位在為消費者提供商品、服務時強加給消費者不平等條款、損害消費者利益的現象比較普遍。這種壟斷型經營雖然短期內帶來了高額的利潤，但抑制了企業拓展市場、技術革新的動力，導致企業發展缺乏可持續性。因此，我國立法機構應堅定反壟斷的決心，對企業負責，對消費者負責。

2、逐步建立系統的反壟斷法體系。意大利的反壟斷法體系也不是一蹴而就的，它以歐盟反壟斷法為基礎，不斷補充本國法，才逐漸建立起較為完善的反壟斷法體系。因此，我國在設立反壟斷法時一方面要充分論證、綜合各類因素，爭取首部反壟斷法的成熟、完備；一方面也要結合客觀條件，認清反壟斷立法工作的長期性和時效性。由于我國反壟斷形勢的緊迫性，我國應及時出臺一部反壟斷的基本法。而目前正在人大二審的《反壟斷法（草案）》歷時20年，立法時間過長。立法機構可借鑒意大利，先出臺一部反壟斷基本法，然后根據經濟發展的新情況不斷出臺新的補充性法律、法規，逐步形成我國社會主義經濟特色的反壟斷法體系。

3、規范外資并購行為，維護穩定、和諧的市場秩序。由于我國具有廣闊的市場空間和發展潛力，越來越多的跨國公司通過并購方式進入我國市場，隨之而來的是外資并購可能導致的我國市場過度集中的風險，如何制止具有壟斷性質的并購行為，同時保護正常的集中行為，是維護健康的市場環境的重點。我國反壟斷法應借鑒意大利的經驗，合理界定并購申報標準、并購審查期限及并購損害要件等，如：以企業營業額作為是否需要申報的衡量單位，將調查期分為兩部分，初查和完全調查等。

4、建立獨立、專業、有效的反壟斷執法機構。意大利競爭局是意大利反壟斷體系中重要的一個環節，它保證了對市場壟斷行為的有效監控和處罰，維護了反壟斷法的嚴肅性和權威性。同樣，在我國一部反壟斷法不足以使中國建立一個公平和自由的市場競爭秩序，如何建立一個獨立、統一、有效且權威的反壟斷執法機構是反壟斷立法的一個決定性問題。意大利競爭局之所以能有效地實施反壟斷調查及處罰，其獨立性是重要保證。因為獨立，它才能客觀、公正、不受行政干擾地裁定壟斷行為，因為獨立，它的處罰才能公正、公平，并被市場接受。有學者認為中國不應該設立反壟斷執法機構，認為行政性機構擺脫不了泛行政化的思路，會因部門與部門之間的權力競爭而喪失機構應有的公平性。為避免此類情況的發生，我國設立反壟斷執法機構時首先要確立其獨立性和權威性，其次要統一執法權力，由專門的反壟斷機構行使執法權，再次，要理順反壟斷執法機構與行業監管機構以及其他執法機構之間的關系，賦予反壟斷執法機構對被監管行業的競爭案件的管轄權。

綜上所述，我國應盡快建立反壟斷立法和執法體系，充分做到有法可依、違法必究，更好地監督和制止壟斷行為，從而為我國社會經濟的健康發展營造一個活躍、積極和競爭的氛圍，進一步促進我國社會主義經濟的全面發展。